一度被認(rèn)為架空PPP（政府和社會資本合作）模式的假政府購買服務(wù)項(xiàng)目被財(cái)政部叫停，業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為這將利好PPP模式。

　　近日，財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（下稱《通知》），首次列出了地方政府購買服務(wù)負(fù)面清單，包括鐵路、公路、機(jī)場、水電煤氣等基礎(chǔ)設(shè)施和儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程都被囊括在內(nèi)，建設(shè)工程與服務(wù)打包的政府購買服務(wù)形式也被禁。另外，金融機(jī)構(gòu)和非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為也被嚴(yán)禁納入政府購買服務(wù)范圍。

　　PPP專家、上海錦天城律師事務(wù)所合伙人劉飛告訴第一財(cái)經(jīng)，由于不愿受到PPP規(guī)則等各方面約束，地方不少基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都采用簡單的政府購買服務(wù)形式去做，這事實(shí)上架空了PPP模式，并增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)在《通知》堵住地方通過政府購買服務(wù)違法違規(guī)融資這一渠道后，大量的公益類項(xiàng)目會通過PPP模式進(jìn)行操作，這對PPP是一個(gè)利好。

　　其實(shí)早在前年，不少業(yè)內(nèi)人士發(fā)現(xiàn)，一些地方政府將政府采購工程包裝成政府購買服務(wù)項(xiàng)目，通過委托代建等方式，約定以政府購買服務(wù)名義支付建設(shè)資金，而這類假政府購買服務(wù)項(xiàng)目在2015年下半年開始愈演愈烈，逐步取代政府付費(fèi)類PPP，成為地方政府進(jìn)行公益類基礎(chǔ)設(shè)施投融資的一種主要方式。

　　畢馬威基礎(chǔ)設(shè)施PPP咨詢總監(jiān)李煒去年9月撰文稱，自己參與的一個(gè)某計(jì)劃單列市片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的評審中，該項(xiàng)目既沒有按照PPP項(xiàng)目的要求去做實(shí)施方案、物有所值評價(jià)和財(cái)政可承受能力論證，也沒有按照傳統(tǒng)的政府采購程序“先做預(yù)算、再進(jìn)行采購”的方式進(jìn)行，甚至在前期可研、設(shè)計(jì)等文件都沒有的情況下，就計(jì)劃要按政府購買服務(wù)來實(shí)施項(xiàng)目采購工作。而這可能導(dǎo)致政府多花了錢，也沒有享受到應(yīng)有的服務(wù)，并脫離現(xiàn)有監(jiān)管體系、增加地方政府隱性債務(wù)。

　　2016年6月，國家審計(jì)署《2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況》稱，有的地方出現(xiàn)一些隱性債務(wù)，內(nèi)蒙古、山東、湖南和河南等4個(gè)省在委托代建項(xiàng)目中，約定以政府購買服務(wù)名義支付建設(shè)資金，涉及融資175.65億元。

　　劉飛分析，假政府購買服務(wù)項(xiàng)目盛行，主要是地方政府和投資人都認(rèn)為這種政府購買服務(wù)方式可以實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的融資目的，同時(shí)還可規(guī)避PPP“復(fù)雜繁瑣”的操作和審批流程，也不受10%一般公共預(yù)算支出的限制。

　　為了控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部要求地方每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。近些年地方大力推出PPP項(xiàng)目后，不少地方逼近10%紅線，穩(wěn)增長壓力和政績沖動(dòng)下，地方刻意將以工程建設(shè)為主的項(xiàng)目包裝成政府采購服務(wù)項(xiàng)目，可以繞開這一限制。

　　地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資，隱藏著財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)已被官方意識到。上述《通知》更是列出負(fù)面清單叫停這一違規(guī)融資渠道。

　　清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清告訴第一財(cái)經(jīng)，《通知》本質(zhì)上是要求嚴(yán)格按照PPP流程和要求來做真PPP項(xiàng)目，而不能用政府購買服務(wù)形式繞過PPP。

　　劉飛表示，由于一些基建項(xiàng)目包裝成政府購買服務(wù)形式落地快，部分金融機(jī)構(gòu)有三分之二的錢都投到了政府購買服務(wù)項(xiàng)目，剩下三分之一的資金才投PPP項(xiàng)目。而此次《通知》將政府購買服務(wù)歪門堵住，金融機(jī)構(gòu)原來投到政府購買服務(wù)里面的錢將轉(zhuǎn)移到PPP，因而利好PPP。

　　財(cái)政整頓風(fēng)暴來襲：地方隱性融資收縮規(guī)模將達(dá)萬億級

　　導(dǎo)讀：金融去杠桿一波未平，財(cái)政整頓沖擊再襲。地方隱性融資遭嚴(yán)查，地方與企業(yè)、地方灰色融資的邊界進(jìn)一步劃清，預(yù)計(jì)涉及城投平臺、產(chǎn)業(yè)基金、政府購買等方式變相舉債的凈融資收縮規(guī)模將達(dá)萬億級。城投債市場正在經(jīng)歷風(fēng)險(xiǎn)重新定價(jià)的過程。

　　金融去杠桿一波未平，財(cái)政整頓沖擊再襲，地方政府隱性融資再遭嚴(yán)查。雖然6月12日銀監(jiān)會“334”監(jiān)管首輪自審報(bào)送工作臨近尾聲，銀行等機(jī)構(gòu)稍有喘息。但隨著財(cái)預(yù)50號文（《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》）、87號文（《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》）先后發(fā)布，財(cái)政領(lǐng)域也正在開啟一輪監(jiān)管整頓風(fēng)暴，地方隱性負(fù)債和影子融資是監(jiān)管重點(diǎn)，對地方融資的沖擊不亞于“三套利”、“四不當(dāng)”對銀行系統(tǒng)的沖擊，顯示出政策層自上而下對防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的高度重視，標(biāo)志著中國廣義財(cái)政周期進(jìn)一步從寬松轉(zhuǎn)向全面緊縮。

　　1、43號文后地方違規(guī)舉債亂象死灰復(fù)燃，從財(cái)政部、審計(jì)署通報(bào)的地方違規(guī)融資案例來看，主要包括4大亂象：

　　（1）有地方仍頂風(fēng)違規(guī)提供顯性或隱性擔(dān)保。在政策三令五申禁止下仍有地方政府、財(cái)政局違規(guī)出具回購函、擔(dān)保函、協(xié)調(diào)函等，踩越紅線；

　?。?）借產(chǎn)業(yè)基金變相融資、違規(guī)承諾回購。產(chǎn)業(yè)投資基金是由地方出面，聯(lián)合其他資產(chǎn)組成SPV形式的產(chǎn)業(yè)投資基金，目前規(guī)模已超3萬億，多采用股權(quán)和債權(quán)方式，進(jìn)行夾層或結(jié)構(gòu)化融資，有地方通過注入土地或特許經(jīng)營權(quán)，再以產(chǎn)業(yè)基金為主體進(jìn)行融資，或有地方存在違規(guī)承諾回購等變相兜底行為。

　?。?）借道地方政府購買服務(wù)擴(kuò)大化、泛濫化，進(jìn)行變相融資。由于PPP項(xiàng)目融資被限制在地方年度預(yù)算支出的10%以內(nèi)，且流程長、要求高，因此有些地區(qū)把大型基建、工程項(xiàng)目也通過政府購買服務(wù)的方式來融資，由于此前對“購買服務(wù)”沒有給出負(fù)面清單和清晰界定，導(dǎo)致這一渠道呈現(xiàn)擴(kuò)大化、泛濫化勢頭，成為近兩年一些地方違規(guī)舉債的重要渠道。從實(shí)際融資情況看，有銀行反饋通過這一方式放出去的貸款遠(yuǎn)高于PPP項(xiàng)目貸款。

　?。?）借PPP項(xiàng)目的變相融資，比如，進(jìn)行違規(guī)擔(dān)保、承諾、回購安排、過高補(bǔ)貼或定價(jià)、承諾固定回報(bào)，或者明股實(shí)債方式變相融資；違規(guī)將PPP項(xiàng)目的資金來源和收益清償責(zé)任，與土地出讓收入掛鉤、進(jìn)行土地融資等。

　　2、財(cái)政整肅風(fēng)暴來襲，50號文、87號文、國務(wù)院第4次大督查，嚴(yán)監(jiān)管步步升級。主要監(jiān)管內(nèi)容包括：

　　（1）50號文：1）禁止地方政府違規(guī)擔(dān)保，開展地方融資擔(dān)保清理整改。于17年7月31日前清理整改到位；逾期不改的部門、市縣政府，依法追究責(zé)任人的責(zé)任。2）加強(qiáng)平臺公司融資管理，不得以公益性資產(chǎn)、儲備土地注入平臺，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為償債來源，金融機(jī)構(gòu)不得要求或接受地方提供擔(dān)保函、承諾函、安慰函等。3）規(guī)范地方PPP融資。不得以借貸資金出資各類投資基金，不得以任何方式承諾回購本金、承擔(dān)損失、承諾最低收益；不得對股權(quán)投資附加額外條款變相舉債。4）強(qiáng)調(diào)地方唯一融資方式是發(fā)行地方債，不得以文件、會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求企業(yè)為地方舉債等。

　?。?）87號文主要內(nèi)容：1）劃定政府購買服務(wù)“負(fù)面清單”，嚴(yán)禁將鐵路、公路、機(jī)場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等基建，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目；嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目；嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資納入政府購買服務(wù)范圍。2）嚴(yán)禁利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相融資，不得利用簽訂應(yīng)付（收）賬款合同幫助融資平臺公司。3）年度預(yù)算未安排資金的，不得實(shí)施政府購買服務(wù)，不能作為變相增加財(cái)政支出的依據(jù)。4）各省組織摸底排查，于10月底前報(bào)送財(cái)政部。

　?。?）國務(wù)院第4次大督查全面啟動(dòng)，覆蓋范圍更大、力度更強(qiáng)：國務(wù)院將于2017年7月派出督查組，選擇重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相對靠后、重點(diǎn)工作任務(wù)進(jìn)度相對滯后、有關(guān)問題相對集中的部分地區(qū)進(jìn)行實(shí)地督查，不良資產(chǎn)、地方存量債務(wù)置換、違法違規(guī)融資擔(dān)保等領(lǐng)域是重點(diǎn)督查對象。

　　3、財(cái)政整頓風(fēng)暴，沖擊影響幾何？

　　1）本輪財(cái)政整肅定調(diào)高，多部委聯(lián)合參與監(jiān)管，落地執(zhí)行力更嚴(yán)格，標(biāo)志著廣義信用財(cái)政寬松周期轉(zhuǎn)為緊縮，預(yù)計(jì)涉及城投平臺、產(chǎn)業(yè)基金、政府購買等方式變相舉債的凈融資收縮規(guī)模將達(dá)萬億級，下半年基建和PPP項(xiàng)目落地面臨更大融資壓力，但政策決心的定力很強(qiáng)，即使短期基建和經(jīng)濟(jì)面臨一定下行壓力，政策很可能也只是微調(diào)而不會很快轉(zhuǎn)向。

　　2）雖然土地儲備專項(xiàng)債批準(zhǔn)發(fā)行，有助于地方融資“開正門、堵偏門”，但由于土地儲備債屬于地方政府專項(xiàng)債額度中的一部分，總體規(guī)模有限，沒有明顯增量資金帶動(dòng)效應(yīng)，難以完全對沖其他融資通道萎縮的不利沖擊，后續(xù)再融資仍面臨很大壓力。

　　3）土地儲備債獲準(zhǔn)發(fā)行后，城投平臺通過地方土地注入變相融資的渠道將會萎縮，城投平臺的融資能力被大幅削弱。地方政府借道PPP、產(chǎn)業(yè)基金、政府購買、明股實(shí)債等變相融資大幅受限，城投后續(xù)流動(dòng)性和償債來源的不確定性風(fēng)險(xiǎn)大大提高。

　　4）城投、產(chǎn)業(yè)基金等與政府舉債的邊界劃分進(jìn)一步厘清，地方外部支持和剛兌信仰大幅弱化，安全邊際大幅弱化，無論對銀行等金融機(jī)構(gòu)還是債市投資者，對城投平臺、產(chǎn)業(yè)基金SPV、政府應(yīng)收款項(xiàng)等的資金敞口將顯著收縮削減.

　　5）高收益城投債重出江湖，市場情緒悲觀唯恐避之不及，但“墜落天使”中也蘊(yùn)含一定機(jī)會。財(cái)政整肅來勢洶洶，政策風(fēng)險(xiǎn)整體上升，市場對城投板塊偏好急速下降，不乏7%甚至8%以上高收益城投債重出江湖，但我們認(rèn)為城投板塊盡管分化加劇，但最終實(shí)質(zhì)違約風(fēng)險(xiǎn)整體仍然不高，一旦出現(xiàn)黑天鵝事件，當(dāng)?shù)卣e極協(xié)調(diào)的概率仍然較大，因此價(jià)格下挫之下可能蘊(yùn)含“錯(cuò)殺”的交易機(jī)會。